關(guān)于《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法（試行）》的政策解讀

為了認(rèn)真貫徹落實(shí)國家稅務(wù)總局加強(qiáng)國、地稅合作工作部署，推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法適度整合，省國稅局和省地稅局在組織調(diào)研、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，共同起草了《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），經(jīng)征求基層稅務(wù)機(jī)關(guān)、省國地稅局相關(guān)處業(yè)務(wù)部門及專家學(xué)者的意見，省國地稅局局長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過，省國稅局和省地稅局共同發(fā)布《實(shí)施辦法》，統(tǒng)一了全省稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)?，F(xiàn)就該《實(shí)施辦法》解讀如下：

一、制定《實(shí)施辦法》的目的和意義

根據(jù)國家稅務(wù)總局關(guān)于國地稅合作工作部署，將統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)作為國、地稅合作的重要內(nèi)容，要求依法共同制定、發(fā)布、執(zhí)行統(tǒng)一的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。就稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，行政處罰裁量權(quán)實(shí)施中存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：一是更多關(guān)注稅收?qǐng)?zhí)法行為的合法性，對(duì)合理性認(rèn)識(shí)不足，隨意執(zhí)法、濫用裁量權(quán)等現(xiàn)象屢有發(fā)生；二是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)基本相同的稅務(wù)事項(xiàng)處理結(jié)果不同或有較大差異；三是稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)國、地稅不夠統(tǒng)一。這些問題的存在，不利于保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在一定程度上影響了稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)已經(jīng)成為稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的當(dāng)務(wù)之急。制定《實(shí)施辦法》和裁量基準(zhǔn)，就是對(duì)行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)設(shè)置統(tǒng)一界限、標(biāo)尺，或者說給它加一把鎖，把它放在籠子里，曬在陽光下，使它更便于操作，更便于接受監(jiān)督，從而減少稅務(wù)機(jī)關(guān)行政處罰的隨意性，促進(jìn)行政處罰公開、公平、公正，保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。

二、《實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容

規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)工作的主要內(nèi)容是建立稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)制度和適用規(guī)則。裁量基準(zhǔn)即行政機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法實(shí)際，為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的具體標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)以往執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的歸納、總結(jié)和提煉，主要表現(xiàn)為對(duì)法律法規(guī)規(guī)章中相對(duì)寬泛的稅務(wù)行政處罰規(guī)定（裁量權(quán)空間）按照一定標(biāo)準(zhǔn)（一般按照事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等）進(jìn)行具體的細(xì)化和量化。適用規(guī)則用以規(guī)范裁量權(quán)行使程序。

《實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容有以下四點(diǎn)：第一，對(duì)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)稅務(wù)行政相對(duì)人的違法行為給予行政處罰的條款，結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，按照事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等劃分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重等情形，盡可能細(xì)化、壓縮行政裁量權(quán)空間，制定《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《裁量基準(zhǔn)》），共八大類六十一項(xiàng)155檔。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，對(duì)依法不予處罰、從輕、減輕的情形作出原則規(guī)定，并在細(xì)化稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)中體現(xiàn)了這些規(guī)定，以指導(dǎo)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)合理作出裁量行為。第二，對(duì)指導(dǎo)行政處罰的一般法理原則，如，違法行為系不可抗力因素造成的，依法不予處罰；對(duì)當(dāng)事人的同一稅收違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；違法行為被行政處罰后繼續(xù)實(shí)施同一違法行為，應(yīng)當(dāng)從重處罰等，由于在《裁量基準(zhǔn)》中無法體現(xiàn)，為在裁量權(quán)行使中落實(shí)這些原則，建立了處理問題的程序制度，即應(yīng)由本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主辦部門提出意見，集體討論決定，并由本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。第三，對(duì)情節(jié)復(fù)雜案情重大的或者處罰金額較大的案件（指達(dá)到本級(jí)重大稅務(wù)案件審理標(biāo)準(zhǔn)的案件），認(rèn)定事實(shí)、證據(jù)、定性或適用法律依據(jù)爭(zhēng)議較大的，撤銷行政處罰案件的和具有減輕行政處罰的情形，由稅務(wù)機(jī)關(guān)集體討論決定，并由本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，建立了全面規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)行使的程序制度。第四，對(duì)適應(yīng)商事制度改革辦理稅務(wù)登記的處罰問題在《實(shí)施辦法》中予以明確，即：法律、法規(guī)、規(guī)章未作出行政處罰規(guī)定的不予行政處罰；違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰。適應(yīng)商事制度改革，對(duì)按照規(guī)定通過“三證合一”、“一證一碼”方式辦理稅務(wù)登記的，不存在逾期辦理稅務(wù)登記的違法情形，不予處罰。

三、《實(shí)施辦法》的特點(diǎn)

（一）在劃分裁量階次時(shí)，保持各階次裁量基準(zhǔn)與上位法精神內(nèi)涵基本相匹配。對(duì)上位法處罰條款中規(guī)定兩個(gè)檔次的，在《裁量基準(zhǔn)》中劃分“一般”、“嚴(yán)重”裁量階次與法條規(guī)定的檔次分別對(duì)應(yīng)；在每個(gè)裁量階次中再細(xì)分若干階次，如對(duì)私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第三十八條規(guī)定“由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得，沒收、銷毀作案工具和非法物品，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款”。在劃分裁量基準(zhǔn)時(shí)，將第一層次“并處1萬元以上5萬元以下的罰款”定為“一般”檔次，裁量階次共劃分四檔，罰款區(qū)間為1至5萬元；將第二層次“并處5萬元以上50萬元以下的罰款”定為“嚴(yán)重”檔次，裁量階次共劃分四檔，罰款區(qū)間為5至50萬元。

（二）裁量基準(zhǔn)制度主要是對(duì)稅收違法行為法定處罰（罰款）幅度的細(xì)化。稅務(wù)處罰種類主要有三種：罰款；沒收財(cái)物和違法所得；停止出口退稅權(quán)。由于沒收財(cái)物和違法所得、停止出口退稅權(quán)的行使法律規(guī)定了具體的情形和明確的條件，在裁量基準(zhǔn)中未再細(xì)化規(guī)定。

（三）對(duì)違法行為輕微、且能在稅務(wù)機(jī)關(guān)限期內(nèi)改正、未造成危害后果的，《實(shí)施辦法》按照教育與處罰相結(jié)合的原則規(guī)定按照“輕微”裁量階次不予處罰。如，對(duì)未按照規(guī)定辦理稅務(wù)登記驗(yàn)證或換證手續(xù)、未按照規(guī)定繳銷發(fā)票等違法行為，納稅人能在限期內(nèi)改正、未造成危害后果的，按照“輕微”裁量階次不予處罰。在《裁量基準(zhǔn)》中，劃分為“輕微”裁量階次不予行政處罰的共有29處，均是上位法規(guī)定為“可以處”的情形。

（四）對(duì)部分發(fā)票違法行為在法定處罰幅度內(nèi)規(guī)定了較為嚴(yán)厲的處罰。考慮到發(fā)票管理是稅收管理的一大難題，針對(duì)這類較為普遍的現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴(yán)從重，目的在于通過處罰，使納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象。對(duì)應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票，全部聯(lián)次非一次性開具發(fā)票，虛開發(fā)票、非法代開發(fā)票、私自印制、偽造變?cè)彀l(fā)票違法行為，《實(shí)施辦法》在上位法規(guī)定的處罰幅度范圍內(nèi)，從嚴(yán)從重規(guī)定了處罰幅度。如，對(duì)于未按照規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)多少均列為“嚴(yán)重”裁量階次區(qū)分發(fā)票類型并按照票面金額的比例予以處罰：增值稅專用發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的50%處罰，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的40%處罰，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的30%處罰，但最高不超過法定1萬元的處罰最高限額。

（五）在“裁量基準(zhǔn)”的劃分上，主要根據(jù)納稅人應(yīng)作為而不作為的“逾期期限”、“是否在責(zé)令限期改正的期限內(nèi)改正”、納稅人違法行為造成的“違法發(fā)票份數(shù)、金額”和“違法行為造成不繳少繳稅款金額”、主觀過失等情節(jié)作為參考標(biāo)準(zhǔn)。凡是上位法規(guī)定的結(jié)果罰，均以造成危害后果的大小作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次，如造成稅款流失金額、不繳少繳稅款金額。對(duì)一些行為罰，由于將違法行為進(jìn)行細(xì)化進(jìn)而一一對(duì)應(yīng)細(xì)化裁量階次較為困難，實(shí)踐中的違法行為無法窮盡列舉，出于制度制定的技術(shù)考慮，在細(xì)化部分行為罰的裁量階次時(shí)，將逾期期限、發(fā)票份數(shù)等可以量化的指標(biāo)作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次，如對(duì)私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票的，就參考《最高人民檢察院 公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中應(yīng)予立案追訴的發(fā)票份數(shù)作為參考指標(biāo)，按照發(fā)票份數(shù)確定未達(dá)到立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的適用“一般”裁量階次，按照發(fā)票份數(shù)確定達(dá)到立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的適用“嚴(yán)重”裁量階次。

（六）充分考慮了現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法環(huán)境。對(duì)代扣代收個(gè)人所得稅的違法行為，對(duì)偷稅和納稅人不進(jìn)行納稅申報(bào)不繳少繳應(yīng)納稅款等違法行為，考慮到處罰幅度下限過高易造成執(zhí)行難形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，《實(shí)施辦法》在上位法規(guī)定的處罰幅度范圍內(nèi)，結(jié)合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，每檔規(guī)定了處罰50%的最低下限。

四、關(guān)于對(duì)若干日常重點(diǎn)稅務(wù)行政處罰條款使用的解讀

（一）關(guān)于納稅人未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷稅務(wù)登記處罰基準(zhǔn)的解讀

商事制度改革后，對(duì)逾期辦理稅務(wù)登記的處罰，在實(shí)踐中裁量基準(zhǔn)只適用于未納入“三證合一”的社會(huì)組織納稅人、個(gè)體工商戶、臨時(shí)納稅人。順應(yīng)改革的大形勢(shì)，對(duì)暫未納入“三證合一”范圍未按規(guī)定期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記的納稅人，如能在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限改的期限內(nèi)改正的，則對(duì)應(yīng)“輕微”裁量階次不予處罰；如未在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正的期限內(nèi)改正、但在超過規(guī)定辦理期限180日以下的，則按照“一般”裁量階次予以處罰，此類情形下最高罰款不超過2000元，處罰幅度與《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條一款“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款”之規(guī)定相對(duì)；如未在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限改的期限內(nèi)改正、在超過規(guī)定辦理期限180日以上的，則按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，與《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條第一款“情節(jié)嚴(yán)重的，處二千元以上一萬元以下的罰款”之規(guī)定相對(duì)應(yīng)，最高罰款不超過10000元。

（二）關(guān)于納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送代扣代繳、代收代繳稅款報(bào)告表和有關(guān)資料的處罰基準(zhǔn)的解讀。實(shí)踐中，未按期辦理納稅申報(bào)的情形集中在：一是春節(jié)假期以后的申報(bào)期出現(xiàn)；二是有些納稅人在網(wǎng)上申報(bào)不成功，稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)控結(jié)果為“未申報(bào)”，對(duì)以上兩種情形予以處罰不合理。同時(shí)，“首違不罰”符合行政法一般規(guī)定。為此，我們將納稅人屬于在連續(xù)的12個(gè)月內(nèi)首次違反規(guī)定，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正、在限期內(nèi)改正，且在超過規(guī)定的辦理和報(bào)送期限5日以下的，按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)“首錯(cuò)不罰”和教育與處罰相結(jié)合的原則。除首違外，對(duì)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正、在限期內(nèi)改正的應(yīng)按照“一般”裁量階次中“每超過規(guī)定的辦理和報(bào)送期限1日罰款40元”之規(guī)定予以處罰；對(duì)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正、在限期內(nèi)未改正但在超過規(guī)定的報(bào)送期限40日以下改正的應(yīng)按照“一般”裁量階次中“每超過規(guī)定的辦理和報(bào)送期限1日罰款50元”之規(guī)定予以處罰。對(duì)于經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正、在限期內(nèi)未改正，超過規(guī)定的報(bào)送期限40日以上的，按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，最高罰款不超過1萬元。

按照總局相關(guān)規(guī)定，納稅人首次辦理涉稅事宜，如發(fā)生納稅義務(wù)辦理納稅申報(bào)或者領(lǐng)用（代開）發(fā)票時(shí)，填報(bào)《納稅人首次辦稅補(bǔ)充信息表》，進(jìn)行稅種（基金、費(fèi)）認(rèn)定。稅種認(rèn)定后，納稅人應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)規(guī)定，連續(xù)按期納稅申報(bào)。因此，納稅人在辦理了“三證合一”的執(zhí)照后至填報(bào)《納稅人首次辦稅補(bǔ)充信息表》進(jìn)行稅種認(rèn)定期間，不存在未按規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的情形；對(duì)于辦理稅種認(rèn)定后再發(fā)生未按規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的，應(yīng)按照實(shí)際情況分別適用“輕微”、“一般”、“嚴(yán)重”等相應(yīng)的裁量階次。

（三）關(guān)于偷稅處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人偷稅的，我們采取不繳或者少繳應(yīng)納稅款的金額和占同期同稅種應(yīng)納稅款的比例作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次。由于偷稅行為的復(fù)雜性，考慮到稽查實(shí)踐中的執(zhí)行問題，對(duì)每檔都設(shè)定了最低50%以上的處罰幅度。具體是：對(duì)不繳或少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款10%以下或者不繳或少繳稅款在5萬元以下的，按照“一般”裁量階次處不繳或少繳的稅款50%以上1倍以下罰款；對(duì)不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款10%以上30%以下且不繳或者少繳稅款在5萬元以上的和不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款30%以上且不繳或者少繳稅款在5萬元以上50萬元以下的，按照“一般”裁量階次處不繳或少繳的稅款50%以上2倍以下罰款；對(duì)不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款30%以上且不繳或者少繳稅款在50萬元以上的，按照“嚴(yán)重”裁量階次處不繳或者少繳的稅款50%以上5倍以下罰款。

（四）關(guān)于騙取出口退稅處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)騙取出口退稅，我們依據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于停止為騙取出口退稅企業(yè)辦理出口退稅有關(guān)問題的通知》(國稅發(fā)[2008]32號(hào))相關(guān)規(guī)定劃分裁量階次。對(duì)騙取國家出口退稅款在5萬元以下的，處騙取稅款1倍以上2倍以下罰款，停止辦理出口退稅半年以上1年以下；騙取國家出口退稅款在5萬元以上50萬元以下的，處騙取稅款2倍以上3倍以下罰款,停止辦理出口退稅1年以上1年半以下；騙取國家出口退稅款在50萬元以上不滿250萬元，或因騙取出口退稅行為受過行政處罰、兩年內(nèi)又騙取國家出口退稅款數(shù)額在30萬元以上不滿150萬元的，處騙取稅款3倍以上4倍以下罰款，停止辦理出口退稅1年半以上2年以下；騙取國家出口退稅款250萬元以上，或因騙取出口退稅行為受過行政處罰、兩年內(nèi)又騙取國家出口退稅款數(shù)額在150萬元以上的，處騙取稅款4倍以上5倍以下罰款，停止辦理出口退稅2年以上3年以下。

（五）關(guān)于納稅人、扣繳義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施外，我們按照不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款金額作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次。具體是：對(duì)不繳或者少繳稅款在50萬元以下的，按照“一般 ”裁量階次予以處罰，其中，不繳或者少繳稅款在5萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上1倍以下罰款；不繳或者少繳稅款在5萬元以上50萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上2倍以下罰款。對(duì)不繳或者少繳稅款在50萬元以上的，按照“嚴(yán)重 ”裁量階次予以處罰，其中，不繳或者少繳稅款在50萬元以上100萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上3倍以下罰款；不繳或者少繳稅款在100萬元以上的，處不繳或者少繳稅款50%以上5倍以下罰款。

（六）關(guān)于納稅人、扣繳義務(wù)人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查的處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查，經(jīng)責(zé)令改正,納稅人、扣繳義務(wù)人及時(shí)改正、積極配合開展檢查工作的,按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。對(duì)經(jīng)責(zé)令改正,納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)未提供賬簿、資料又無正當(dāng)理由的,按照“一般”裁量階次處1萬元以下罰款。納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但提供虛假資料，或者拒絕提供有關(guān)資料（包括轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)資料情形）的，以及納稅人、扣繳義務(wù)人拒不接受稅務(wù)檢查的，按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，其中，納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但提供虛假資料，或者拒絕提供有關(guān)資料（包括轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)資料）的，處1萬元以上3萬元以下罰款；納稅人、扣繳義務(wù)人阻止稅務(wù)機(jī)關(guān)記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制與案件有關(guān)的情況和資料等拒不接受稅務(wù)檢查的,處3萬元以上5萬元以下罰款。“一般”裁量階次對(duì)應(yīng)《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十條 “由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處一萬元以下的罰款”之規(guī)定；“嚴(yán)重”裁量階次對(duì)應(yīng)《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十條 “情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬元以上五萬元以下的罰款”之規(guī)定。

（七）關(guān)于應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票，或者未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票，或者未加蓋發(fā)票專用章的處罰基準(zhǔn)的解讀。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票的具體情形較多，是按次數(shù)衡量，還是按照份數(shù)算；是按照舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的來衡量還是按檢查查處的衡量，情況復(fù)雜。為便于理解和執(zhí)行，對(duì)此類違法行為我們按照應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票查處的份數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分發(fā)票的類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）分別制定裁量基準(zhǔn)。同時(shí)，針對(duì)這類較為普遍的現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴(yán)從重，目的在于通過對(duì)此類行為的處罰，達(dá)到納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象發(fā)生。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，具體的裁量幅度確定為：對(duì)于應(yīng)當(dāng)開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在5份以下的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在10份以下的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以下的按照“一般”裁量階次予以處罰；對(duì)于應(yīng)當(dāng)開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在5份以上10份以下的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在10份以上15份以下的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以上20份以下的按照“較重”裁量階次予以處罰；對(duì)于應(yīng)當(dāng)開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在10份以上的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以上的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)20份以上的按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰。

對(duì)未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)及發(fā)票類型，均按照“較重”裁量階次，按未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目開具發(fā)票的份數(shù)每份500元處罰，累計(jì)最高罰款不超過1萬元；有違法所得的予以沒收。

對(duì)于未按照規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)多少均列為“嚴(yán)重”裁量階次區(qū)分發(fā)票類型并按照票面金額的比例予以處罰。對(duì)未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具增值稅發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的50%處罰，對(duì)未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的40%處罰，對(duì)未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的30%處罰，最高罰款不超過1萬元；有違法所得的予以沒收。

對(duì)未加蓋發(fā)票專用章的，均列為“一般”裁量階次，按未加蓋發(fā)票專用章的發(fā)票份數(shù)每份50元處罰，累計(jì)最高罰款不超過1萬元。

（八）關(guān)于違反《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第二十二條第二款的規(guī)定虛開發(fā)票的處罰基準(zhǔn)的解讀。在實(shí)踐中，納稅人虛開發(fā)票是稅收管理的一大難點(diǎn)，通過虛開發(fā)票騙取出口退稅、騙取抵扣稅款、獲取非法利益（包括虛列支出、套取補(bǔ)貼等）嚴(yán)重影響稅收秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。針對(duì)這類現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴(yán)從重，目的在于通過處罰使納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，具體的裁量幅度確定為：對(duì)違反《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第二十二條第二款的規(guī)定虛開發(fā)票的，我們按照虛開發(fā)票的金額作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次，在細(xì)分“嚴(yán)重”裁量階次時(shí)，參考虛開發(fā)票的金額的同時(shí)區(qū)分發(fā)票類別（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量基準(zhǔn)。對(duì)虛開、非法代開發(fā)票金額1萬元以下的，按照“一般”裁量階次予以處罰，其中，虛開、非法代開發(fā)票金額在1000元以下的，處虛開、非法代開發(fā)票票面金額50％以上5000元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在1000元以上5000元以下的，處5000元以上2.5萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在5000元以上1萬元以下的，處2.5萬元以上5萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得。對(duì)虛開、非法代開發(fā)票金額1萬元以上的，按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，并區(qū)分發(fā)票類別細(xì)分了處罰階次。其中，虛開、非法代開增值稅專用發(fā)票或者虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票，虛開金額在1萬元以上10萬元以下的，處5萬元以上10萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在10萬元以上30萬元以下的，處10萬元以上20萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在30萬元以上50萬元以下的，處20萬元以上30萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在50萬元以上下的，處30萬元以上50萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得。虛開、非法代開不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的，虛開金額在1萬元以上10萬元以下的，處5萬元以上10萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在10萬元以上的50萬元以下，處10萬元以上20萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在50萬元以上的100萬元以下，處20萬元以上30萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得；虛開金額在100萬元以上的，處30萬元以上50萬元以下罰款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)沒收違法所得。

需要注意的是“一般”裁量階次中未區(qū)分發(fā)票類別，如虛開金額在1萬元以下的，不論發(fā)票屬哪種類型均按照虛開金額適用“一般”裁量階次中相應(yīng)的處罰裁量基準(zhǔn)。

（九）關(guān)于非法印制發(fā)票處罰基準(zhǔn)的解讀。非法印制發(fā)票行為比較惡劣，達(dá)到一定數(shù)量就構(gòu)成經(jīng)濟(jì)犯罪行為。對(duì)于非法印制發(fā)票的，我們按照發(fā)票份數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分發(fā)票類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量階次。對(duì)非法印制增值稅專用發(fā)票在10份以下、非法印制可以用于騙取出口退稅抵扣稅款的普通發(fā)票25份以下和非法印制不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票50份以下的，按照“一般”裁量階次予以處罰。對(duì)非法印制增值稅專用發(fā)票在10份以上、非法印制可以用于騙取出口退稅抵扣稅款的普通發(fā)票25份以上和非法印制不具有騙取出口退稅抵扣稅款功能的普通發(fā)票50份以上的，按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰。

（十）關(guān)于私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)于私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票的，我們按照發(fā)票份數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分發(fā)票類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量階次。適用“一般”裁量階次予以處罰的有：私自印制、偽造、變?cè)煸鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票25份以下的， 私自印制、偽造、變?cè)炜梢杂糜隍_取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票50份以下的，私自印制、偽造、變?cè)觳痪哂序_取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票100份以下的；適用“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰的有：私自印制、偽造、變?cè)煸鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票25份以上的，私自印制、偽造、變?cè)炜梢杂糜隍_取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票50份以上的，私自印制、偽造、變?cè)觳痪哂序_取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票100份以上的。

對(duì)于非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，我們按照是否有違法所得及違法所得的金額作為參考標(biāo)準(zhǔn)劃分裁量階次。對(duì)非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章，沒有違法所得和違法所得1萬元以下的，按照“一般”裁量階次處1萬元以上5萬元以下罰款。對(duì)非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，違法所得1萬元以上的按照“嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，其中，違法所得1萬元以上5萬元以下的，處5萬元以上25萬元以下罰款；違法所得5萬元以上的，處25萬元以上50萬元以下罰款。

（十一）關(guān)于未按照規(guī)定繳銷發(fā)票的處罰基準(zhǔn)的解讀。對(duì)未按照規(guī)定繳銷發(fā)票的，如在超過規(guī)定繳銷期限后30日以下主動(dòng)改正，未對(duì)稅收管理造成影響的，且無違法所得的，按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。對(duì)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正、在限期內(nèi)改正，超過規(guī)定繳銷期限90日以下的，按照 “一般”裁量階次予以處罰，其中，超過規(guī)定繳銷期限60日以下的，處1000元以下罰款，有違法所得的予以沒收；超過規(guī)定繳銷期限60日以上90日以下的，處1000元以上2000元以下罰款，有違法所得的予以沒收。對(duì)經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正、在限期內(nèi)改正，超過規(guī)定繳銷期限90日以上的以及經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正、在限期內(nèi)未改正的，按照 “嚴(yán)重”裁量階次予以處罰，其中，超過規(guī)定繳銷期限90日以上的，處2000元以上1萬元以下罰款，有違法所得的予以沒收；經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正、在限期內(nèi)未改正的，處5000元以上1萬元以下罰款，有違法所得的予以沒收。

五、關(guān)于實(shí)施日期

考慮到“營改增”后，國稅部門稅源管理面臨的新情況（對(duì)個(gè)體戶原地稅是“以票控稅”），包括發(fā)票管理的主要任務(wù)轉(zhuǎn)移到國稅部門，從2016年5月1日起處理許多新問題要適用本辦法，本辦法實(shí)施日期與公布日期之間不足一月有所提前，確定為6月1日，目的是為改革大局服務(wù)。